Penali in appalto pubblico: quando una penale ti esclude dalla gara dopo

Una penale isolata di poco peso non ti esclude. Una penale nata da un inadempimento particolarmente grave, o più penali ripetute, possono invece valere come grave illecito professionale, un precedente che intacca la tua affidabilità e ti costa la gara dopo: lo dice l’articolo 98 del codice dei contratti pubblici, come ha confermato il TAR Lazio.

Quanto costa una penale per ritardo in un appalto pubblico?

Prendiamo un cantiere inventato, che serve solo a far vedere i numeri. Un’impresa di otto addetti ha in appalto la manutenzione di un edificio scolastico per 400.000 euro al netto dell’IVA e consegna con venti giorni di ritardo, perché un fornitore ha spostato la consegna dei serramenti e un’allerta meteo ha fermato le opere esterne. Il contratto prevede una penale dell’1 per mille al giorno, misura scelta per l’esempio: ogni giorno di ritardo costa 400 euro, i venti giorni valgono 8.000 euro e il conto finale si alleggerisce del 2 per cento dell’appalto.

Quella misura la stazione appaltante, cioè l’ente pubblico che bandisce la gara e firma il contratto, non la decide a piacere. L’articolo 126 del codice dei contratti pubblici, nel testo in vigore dal 1° gennaio 2026, vuole penali commisurate ai giorni di ritardo e proporzionate all’importo, comprese fra lo 0,5 e l’1,5 per mille al giorno dell’importo netto del contratto, e stabilisce che tutte insieme non superino il 10 per cento dello stesso importo. Sul cantiere dell’esempio la penale giornaliera può quindi stare fra 200 e 600 euro, e il tetto massimo arriva a 40.000 euro.

Quando una penale smette di essere solo un costo del cantiere?

Quando il ritardo che l’ha prodotta è grave, oppure quando si ripete. L’articolo 98 del codice, cioè il D.Lgs. 36/2023, alla lettera c) del comma 3 guarda alle carenze significative o persistenti nell’esecuzione di un contratto precedente da cui siano derivate la risoluzione per inadempimento, la condanna a risarcire il danno oppure altre sanzioni comparabili, e aggiunge che quelle carenze contano se derivano da inadempienze particolarmente gravi o se la loro ripetizione è segno di una carenza professionale che dura. Sono due strade alternative, quindi una penale sola può bastare quando nasce da un inadempimento particolarmente grave, mentre una penale piccola e isolata resta il costo di quella commessa.

Per anni le imprese hanno letto quelle «altre sanzioni comparabili» come qualcosa di diverso dalla penale, perché la penale l’amministrazione la applica da sé, senza passare da un giudice e senza interrompere il contratto. Il TAR Lazio, sezione V, con la sentenza 16645 del 21 ottobre 2026 ha deciso il contrario e ha confermato l’esclusione di un’impresa da una gara per un servizio, disposta sulla base delle numerose penali applicate negli affidamenti precedenti. Il collegio è partito dalla natura della clausola penale, cioè il risarcimento concordato in anticipo per il caso di inadempimento, e ha osservato che nelle commesse pubbliche la penale si applica in proporzione alla gravità del ritardo e quindi mai per mancanze di poco conto: è questa caratteristica che permette di metterla accanto alla risoluzione del contratto e alla condanna al risarcimento.

La sentenza, per ora, le imprese la conoscono attraverso le testate di settore che l’hanno riportata; è di primo grado, può essere appellata e riguarda un appalto di servizi, anche se il ragionamento sull’articolo 98 vale per qualunque appalto. Niente di tutto questo funziona in automatico, perché l’esclusione resta una decisione che la stazione appaltante deve motivare, sia quando le penali sono molte sia quando è una sola a essere grave: la lettura giusta non è «una penale e sei fuori», ma «le penali adesso finiscono nel fascicolo che la commissione legge alla gara dopo». Le penali che ti applica un committente privato restano invece fuori da questo discorso, perché il codice guarda solo ai contratti di appalto e di concessione pubblici.

Cosa guarda la stazione appaltante quando ti esclude?

L’esclusione non scatta da sola. Il comma 2 dell’articolo 98 chiede tre condizioni insieme, cioè elementi sufficienti a integrare l’illecito, l’idoneità di quell’illecito a incidere sulla tua affidabilità e mezzi di prova adeguati, e il comma 8 obbliga a motivare il provvedimento su tutte e tre; il comma 4 aggiunge che la gravità si pesa anche sul tempo passato dal fatto e sui cambiamenti intervenuti nell’organizzazione dell’impresa.

Nel caso deciso dal TAR l’amministrazione aveva pesato insieme l’entità delle penali, il numero e il valore delle commesse prese negli anni precedenti, il periodo in cui le penali si erano concentrate e la somiglianza fra quelle prestazioni e il servizio da affidare; la più pesante valeva il 10 per cento dell’intero importo contrattuale, cioè il massimo che l’articolo 126 consente. L’impresa ha obiettato sulle singole penalità, alcune ormai fuori dal triennio di rilevanza, però il giudice ha risposto che l’esclusione nasceva da quella valutazione d’insieme e non dal peso decisivo di una sola, e che quella valutazione non era manifestamente irragionevole, cioè il solo limite entro cui un giudice può rimettere in discussione una scelta del genere.

Il tempo lavora in tuo favore, perché l’articolo 96 del codice fa durare questa causa di esclusione tre anni dalla commissione del fatto e precisa che l’impugnazione del provvedimento non sposta la decorrenza del triennio. Quello che conta è la data del ritardo, non quella della lettera con cui la penale ti è stata applicata: un ritardo del 2022 è fuori gioco in una gara di oggi, uno del 2024 ci rientra anche se la penale è arrivata l’anno dopo.

Come si riduce il rischio mentre il cantiere è ancora aperto?

Quasi tutte le penali che poi diventano un problema di gara nascono da ritardi che l’impresa non ha causato e non ha messo per iscritto. Quando una circostanza imprevedibile impedisce di lavorare a regola d’arte, l’articolo 121 del codice permette al direttore dei lavori di sospendere l’esecuzione compilando il verbale di sospensione, che va inoltrato entro cinque giorni al RUP, il responsabile unico del progetto; e lo stesso articolo stabilisce che le contestazioni dell’impresa sulle sospensioni si scrivono, a pena di decadenza, nei verbali di sospensione e di ripresa dei lavori. Un verbale firmato senza annotare nulla chiude quella strada per sempre.

Accanto ai verbali serve una cartella per ogni commessa pubblica, con dentro:

• le richieste di proroga del termine, con la data di invio e la risposta ricevuta;
• i verbali di sospensione e di ripresa, con le riserve annotate al momento della firma;
• gli ordini di servizio, cioè le disposizioni scritte che il direttore dei lavori consegna in cantiere;
• le bolle e le lettere dei fornitori che provano la consegna arrivata in ritardo;
• i bollettini meteo dei giorni in cui il cantiere è stato fermo;
• le riserve iscritte nei documenti contabili, cioè le richieste di maggior compenso, con l’importo chiesto.

Questa cartella ti serve due volte: quando contesti la penale sul cantiere in corso e quando, due anni dopo, devi spiegare a una commissione di gara perché quel ritardo non dipendeva da te.

Cosa fare se la penale è già stata applicata?

Contestala nei termini del contratto e chiudi la partita prima che arrivi la gara dopo. Nel caso del TAR Lazio l’impresa aveva ottenuto la disapplicazione di quella penale da 10 per cento, ma la decisione era arrivata dopo il provvedimento di esclusione e il giudice ha ritenuto che non potesse essere presa in considerazione. Una penale annullata o ridotta ti protegge quindi solo se l’annullamento è già scritto quando la commissione apre il tuo fascicolo.

Se un precedente pesante c’è già, l’articolo 96 del codice ti lascia una via d’uscita, il cosiddetto self cleaning: dimostri di aver risarcito il danno, di aver chiarito i fatti e di aver preso provvedimenti concreti su organizzazione e personale perché il problema non si ripeta, e se le misure sono adeguate e arrivano in tempo la gara non te la tolgono. Lo stesso articolo ti obbliga anche a comunicare alla stazione appaltante i fatti che possono costituire causa di esclusione quando non risultano già dal tuo fascicolo virtuale, l’archivio digitale dove l’ente trova i dati di gara dell’impresa; tacerli non vale come esclusione automatica, però entra nel giudizio sulla tua affidabilità.

Quanto margine ti porta via una penale?

Sul cantiere dell’esempio il margine atteso era 28.000 euro, il 7 per cento dei 400.000 di contratto, e gli 8.000 euro di penale se ne portano via il 28,6 per cento (8.000 diviso 28.000), così quello che resta scende a 20.000 euro. Il numero cambia faccia se lo guardi mentre il ritardo matura invece che a consegna avvenuta: al decimo giorno hai già perso 4.000 euro e ti restano dieci giorni di penale su cui puoi ancora intervenire, mentre a lavori chiusi la perdita la puoi solo registrare.

Tenuto commessa per commessa, lo stesso dato ti dice quali cantieri e quali committenti ti producono ritardi, e si incrocia con il conto che si rifà a ogni SAL, cioè a ogni stato di avanzamento dei lavori su cui fatturi l’acconto, per capire come finirà il margine di una commessa. Basta una riga per ogni lavoro pubblico aperto, con i giorni di ritardo maturati, la causa, la richiesta di proroga inviata e la penale applicata e contestata. Se vuoi quelle quattro voci accanto al margine a finire, cioè a quello che resterà a lavori chiusi, senza rifare il conto a mano, puoi richiedere una demo di EdilBudget portando i contratti pubblici che hai aperti.

Compila quella riga questa settimana per ogni commessa pubblica in corso, anche su un foglio di lavoro: in mezz’ora vedi se il fascicolo che peserà nella tua prossima gara è già aperto in uno dei tuoi cantieri.

Fonti

• D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, codice dei contratti pubblici, artt. 96, 98, 121 e 126, testo vigente, consultato il 26/10/2026
• Lavori Pubblici, Grave illecito professionale: quando le penali contrattuali possono giustificare l’esclusione dalla gara, consultato il 26/10/2026
• FareAppalti, Le penali contrattuali possono integrare un grave illecito professionale?, consultato il 26/10/2026

Domande frequenti

Una sola penale per ritardo mi esclude dalla prossima gara?

Una penale isolata e di poco peso non basta, mentre una penale nata da un inadempimento particolarmente grave può bastare: l'articolo 98, comma 3, lettera c), del D.Lgs. 36/2023 tiene la gravità del singolo inadempimento e la ripetizione come due strade alternative, e in entrambi i casi la stazione appaltante deve motivare l'esclusione sulle tre condizioni del comma 2.

Quanto può essere al massimo la penale in un appalto pubblico?

Fra lo 0,5 e l'1,5 per mille al giorno dell'importo netto del contratto, e tutte insieme non oltre il 10 per cento dello stesso importo: lo fissa l'articolo 126 del D.Lgs. 36/2023, nel testo in vigore dal 1° gennaio 2026.

Per quanto tempo una penale pesa sulle gare pubbliche?

La causa di esclusione per grave illecito professionale rileva tre anni dalla commissione del fatto, secondo l'articolo 96, comma 10, del D.Lgs. 36/2023; l'impugnazione del provvedimento non sposta la decorrenza del triennio.

Le penali di un committente privato contano nelle gare pubbliche?

No: l'articolo 98 del D.Lgs. 36/2023 guarda alle carenze nell'esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione pubblici. Una penale presa su un lavoro privato resta un costo di quella commessa.

Se la penale viene annullata dopo, l'esclusione cade?

Non per questo. Nella sentenza 16645 del 21 ottobre 2026 il TAR Lazio ha ritenuto irrilevante la disapplicazione della penale più pesante, perché era arrivata dopo il provvedimento di esclusione.